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國際養老金制度改革為中國提供借鑒

2018-10-28 03:57 來源: 中國保險報網

    養老金制度作為一種社會福利制度,對于促進社會和諧與穩定、減緩社會貧富差距拉大的矛盾有著重要意義。自其形成之初至今,雖經不斷發展,仍不甚完美。隨著歐美、日本等發達經濟體逐步進入老齡化社會,養老負擔加重,矛盾日漸顯現,世界各國依據各自國情紛紛開展養老金制度的改革探索,以應對老齡化帶來的諸多壓力。
 
    國際養老金制度的發展歷史
 
    從歷史發展來看,養老金制度經歷了自我保障、家庭保障和社會保障三個階段。隨著工業革命的發展,個人生活方式逐步社會化,社會保障逐漸替代家庭保障,社會養老金制度隨之產生。
 
    社會為勞動者提供的老年生活保障費用稱之為養老金。社會化的養老金制度已經歷經了百余年的改革和完善,形成了一個由國家、社會和個人多主體參與,財政、企業、個人多渠道籌資,公共管理、私人管理以及企業與個人決策的多元化管理體系。
 
    1889年德國建立起世界上第一個公共養老金計劃,標志著養老金制度的正式誕生,隨后公共養老金制度在世界范圍內迅速推廣開來。到20世紀70年代,世界經濟陷入滯脹,公共養老金制度負擔加重,難以支撐,私人養老金制度逐漸興起。在隨后的制度發展中,公共養老金制度和私人養老金制度就政府主導還是市場主導的問題一直未達成共識。直到20世紀末期,由公共養老金和私人養老金組成的多樣化模式開始占據主流地位,該模式強調個人和集體在養老金制度中的共同責任。伴隨著全球老齡化程度的逐漸加深,多層次制度體系已經成為一種發展趨勢,世界各國根據自身的經濟、社會、人口情況,正在進行相應的制度改革。
 
    國際養老金制度的改革趨勢
 
    (一)由政府、企業和職工共同分擔的多支柱養老金體系是制度改革的一般特征
 
    養老金制度形成至今經歷了由國家完全負擔到社會共同承擔的體系轉變。單一的養老金支柱已無法應付老齡化帶來的各種沖擊,最好的辦法是養老金供給多元化,實施由政府、企業和職工三方責任共擔、相互補充的多支柱模式,此模式可以化解國家財政支付的壓力,也可以更好地分散長壽風險。
 
    1994年,作為養老金制度改革的引領者,世界銀行在發布的《防止老齡危機——保護老年人與促進增長的政策》中首次提出建立養老保險“三支柱”體系的建議。第一支柱為政府財政支付的養老保險金;第二支柱為企業及個人繳費的強制性民營支柱;第三支柱為個人通過商業投資和理財而建立的自愿性參加支柱。隨后,世界銀行在2005年發布的《21世紀的老年收入保障——養老金制度改革國際比較》中又進一步提出養老金體系“五支柱”的制度構想,添加了零支柱社會救助和第四支柱家庭存款等家庭計劃。從三支柱擴展到五支柱,突出了財政支持對于弱勢老年群體的養老保障作用,同時也可以最大限度地分散長壽風險。
 
    例如美國養老保障系統可分為多個層次:第一是國家主導的基本養老保險制度;第二是企業主導的企業補充養老保險制度;第三是個人退休賬戶系統(IRA);第四是其他各種養老資產。其中,養老保障的核心部分是三大支柱:一是國家建立的強制性老年、遺屬和殘疾保險制度,這是退休收入的基本保障;二是指企業主導的企業補充養老保險,包括收益確定型計劃(DB)、繳費確定型計劃(DC)、收益確定型計劃和繳費確定型混合計劃;三是指家庭或個人購買的以個人退休賬戶為主的商業養老保險產品,包括個人退休賬戶、401k和457計劃、羅斯個人退休賬戶。
 
    (二) 充足性與可持續性是制度改革的根本原因
 
    世界銀行在2005年提出了養老金改革的四大目標,分別是充足性、可負擔性、可持續性和穩健性。其中,充足性是指養老金制度應該為老年人提供充足的收入保障,包括為防止貧困的絕對收入保障和為保持一定生活水平的相對收入保障;可負擔性是指養老金繳費需保持在合理范圍內;可持續性是指養老金計劃在財務上能長期保持平衡;穩健性是指養老金計劃能夠應對經濟、人口、政治等外部風險沖擊。
 
    充足性和可持續性是近幾年制度改革的主要推手,西歐、北歐以及很多新興市場都是如此。歐洲委員會發布的《可持續性報告》指出,在老齡化帶來的五項福利財政支出中,公共養老金是主要財務成本。歐洲的13個福利國家中,公共養老金支出從1980年平均占GDP 4.4%上升到2010年的6.8%。希臘近年來的債務危機也與公共養老金支付過高有密切聯系。過度慷慨的福利保障使得國家財政不堪重負,人口老齡化的加劇提高了福利成本,使得養老金財富總值超出支付能力,陷入債務危機。2010年5月,國際貨幣基金組織和歐元區在經過了半年的談判后終于決定援助希臘,同時也提出了三大條件,其中之一就是削減福利、實施養老金制度改革。
 
    (三) 大力發展私人養老保險是制度改革的總體趨勢
 
    為了提高養老金體系的可持續性和效率,發揮多支柱養老金制度結構性作用,近年來,各國大力發展私人養老保險,主要體現在四方面。一是私人養老金資產占GDP比重不斷提升。美國2015年養老金三支柱積累的資產總量為25.4萬億美元,高達當年GDP的152%,其中作為私人養老金的二三支柱占資產總量的89%。二是私人養老金對退休人員的收入貢獻不斷提高。美國退休人員的養老金總毛替代率是67.8%,二三支柱的毛替代率為33.6%。三是私人養老保險覆蓋的人群比重不斷擴大。2013年,德國的社會保險繳費人員中有71.3%擁有私人養老計劃。四是年金保險對壽險業保費收入的貢獻不斷提高。20世紀70年代以前,美國傳統壽險業務收入增速通常高于年金和健康險業務,但后期在人口老齡化和政府出臺的稅收優惠政策的推動下,年金保險業務收入增速超越健康險和傳統壽險,成為壽險公司最大業務收入來源。
 
    (四)實現公平性是制度改革的最大目標
 
    養老金制度的公平性通常以制度覆蓋面來衡量,看是否能夠保障全體國民在養老保障服務上可以獲得平等的權利。各國養老金體制不同,但第一支柱養老金均來源于強制性社保納稅(如美國)、繳費(如英國)。因此第一支柱養老金主要解決公平問題,是各國政府為防范老年貧困而作出的制度性安排,具有法律強制性,體現了政府責任。而世界銀行的養老金體系框架從三支柱擴展到五支柱,設計的初衷也是考慮到弱勢老年群體的養老保障公平性問題。
 
    近些年,不少國家和地區均面臨著提升養老金制度的公平性的改革壓力。例如,智利自20世紀80年代私有化改革以來,國內的貧困狀況雖然有所緩解,但不公平狀況卻十分嚴重。2008年,智利不得不進行養老金制度的再改革,針對制度覆蓋面有限、老年收入保障不充足的問題,建立了新的團結支柱作為對個人賬戶養老金制度的補充,并實施強制自雇者加入養老金體系等措施。在此前的養老金體系運行中,男性與女性不公平待遇的問題一直備受爭議,此次智利養老金制度改革為促進兩性公平也采取了種種措施,例如專為母親提供津貼補助、遺屬殘障保險的差別費率等。
 
    實現養老金制度的公平性,提高覆蓋率,必須建立政府主導的公共養老金和市場主導的私人養老金相結合的多元化養老金體系模式,平衡公平性、可持續性與充足性之間的關系,實現最大收益。
 
    國際養老金制度改革近期熱點
 
    目前養老金制度仍在不斷發展,各國針對自身養老金制度顯現出的弊端進行了更多的嘗試。例如英國在2012年已經將自動注冊制引入到養老金制度中,以增加私人養老金的參與率,提高退休儲蓄的充足率。挪威在2011年的養老金改革中加入了彈性退休制度,退休年齡為67 歲,但勞動者可以在62 -75 歲之間選擇退休,使得制度更具有靈活性和激勵性。我國于今年剛實施的社保費用統一由雙部門征收轉為稅務部門全責征收的措施,不僅提高了基本養老保險資金征繳力度和效率,同時也提高了養老金制度的可持續性。
 
    國際養老金制度改革對我國的啟示
 
    國際養老金制度的發展及各國的探索改革成果對我國的養老金制度發展具有重要的借鑒和警示意義。
 
    目前,我國“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的養老保障體系制度是在借鑒了世界各國寶貴經驗的基礎上,結合中國實際國情及改革經驗,總結出的具有中國特色的養老保障制度。“多層次”養老保障制度包括:政府強制主導的基礎養老保險、企業(職業)年金、商業養老保險等。
 
    多年來,基本養老保險承擔了我國主要養老保障責任,使得國家財政可持續性壓力不斷加大。第三支柱發展規模較小,養老保險體系結構不平衡。針對目前出現的問題,我國應加強基礎養老保險基金的投資與管理,盡快在全國范圍內推行稅優等一系列政策,以激勵第三支柱的發展,從而進一步完善養老保障體系建設,共同推動養老金制度改革,提升全民養老保障水平。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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